Overheidssteun voor Nederlandse wapenexporten (1)
De Nederlandse defensie-industrie is niet zo groot. In de gehele
industrie werken slechts 12.000 tot 18.000 personen. Nederland heeft
slechts één bedrijf dat zich bevindt onder de honderd grootste
wapenfabrikanten in de wereld, Thales Nederland (voorheen Hollandse
Signaal Apparaten). De andere grote wapenfabrikanten, naast Thales NL
zijn Damen Ship-yards (onder andere moeder bedrijf van KMS de Schelde),
de RDM (tot voor kort eigenaar van een heel conglomeraat van
wapenfabrieken), en Stork (eigenaar van veel voormalige
Fokkervestigingen en potentiële eigenaar van een deel van de
RDM-boedel). Samen zijn deze bedrijven goed voor ongeveer (60%) van de
Nederlandse militaire omzet. Gezien de geringe omvang van de
wapenproductie levert Nederland een buitensporige bijdrage aan de
wereldwapenhandel.
Aangezien de meeste landen het grootste deel van hun wapens op de
thuismarkt kopen - voor Nederland gaat het in de periode 1994-1999 om
63%(2) - heeft het defensiebudget, invloed op de grootte van de
Nederlandse wapenindustrie. Dat heeft er mee te maken dat landen ervoor
kiezen zoveel mogelijk onafhankelijk te zijn van buitenlandse
toeleveranciers om een soevereine defensiepolitiek gestalte te geven.
Het kleine Nederlandse leger heeft bijna net zoveel te besteden als het
dubbel zo grote leger van Spanje. Nederland geeft daarvan een fors deel
uit aan wapenaankopen.(3) De Nederlandse uitgaven voor nieuwe wapens,
als percentage van het defensiebudget, liggen binnen de NAVO het hoogst
na het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten.(4) Wapenproductie
voor het Nederlandse leger leidt tot nieuwe wapentypen en technologie
die geëxporteerd kunnen worden. Wapenproducenten kunnen zich niet
handhaven met binnenlandse orders alleen. Export is daarom essentieel.
Ook de verhouding tussen geëxporteerde wapens en de totale Nederlandse
wapenproductie is opvallend. Nederland vervaardigt per jaar ongeveer
voor 1,4 miljard euro aan wapens en technologie daarvoor. Van deze
militaire productie gaat sinds 1996 jaarlijks voor ongeveer 450 miljoen
euro de grens over. Deze exporten zijn min of meer gelijk verdeeld over
NAVO en niet-NAVO-lidstaten, waarbij vooral rijkere regio's in de
wereld de afnemers zijn van de kostbare Nederlandse wapensystemen.
Opvallend is dat de wapenexporten in verhouding tot de totale
wapenproductie bijzonder groot zijn; ruim 30% wordt geëxporteerd. Voor
de meeste geïndustrialiseerde landen ligt dit tussen de 10 en 20%.(5)
Dat Nederland een relatief grote wapenexporteur is dringt maar moeizaam
door. Dat Nederland in het SIPRI-Yearbook onder de eerste tien landen
te vinden is in het overzicht van wereldwijde wapenexporteurs wordt om
methodische redenen vaak terzijde geschoven.(6) In het gerenommeerde
Congressional Research Service rapport over wapenexporten naar
ontwikkelingslanden, neemt Nederland in 2003 een derde positie in, voor
wapencontracten achter de Verenigde Staten en Rusland.(7) Niet gering.
Het past niet in het beeld dat Nederlanders van hun land op dit gebied
hebben. Deze verbazing over de omvang van de Nederlandse wapenexporten
hangt samen met het beeld dat Nederland gidsland is op het gebied van
mensenrechten, milieu en ontwikkeling. Een land van vrede met tal van
wapenbeheersingsinstituten binnen haar grenzen. Voormalig
staatssecretaris voor Europese Zaken Benschop wil kennelijk door deze
beeldvorming heen prikken als hij aan de vooravond van de G-8 top in
juli 2001 opmerkt: "Vergis je trouwens niet, Nederland is een heel
liberaal land, niet een progressief buitenbeentje in Europa of zo."(8)
Nederland is een op export georiënteerd land met een liberaal
handelsklimaat, en van deze handelsgeest profiteert ook de
defensie-industrie. Daarnaast vindt ook minimaal voor 100 miljoen euro
per jaar overtollig wapentuig zijn weg naar het buitenland.
Nederlandse wapenfabrikanten zijn voor het grootste deel
toeleveranciers voor grote wapensystemen. De Nederlandse overheid
bedingt tegenorders voor aankopen in het buitenland: het zogenaamde
compensatiebeleid. Daarnaast bestaat een uitgebreid pakket
exportbevorderingmaatregelen en subsidies om de defensie-industrie en
wapenexporten te steunen.
Exportpromotie een belangrijk middel
De betrokkenheid van de overheid bij wapenhandel is het duidelijkst bij
de export van tweedehands wapens, maar ze blijft daar niet toe beperkt.
De overheid heeft een uitgebreid pakket steunmaatregelen, zowel voor de
produktie van wapens, als de export daarvan. Ze geeft subsidies aan de
defensie-industrie, verstrekt gunstige exportkredietverzekeringen,
wisselt inlichtingen over concurrenten met het bedrijfsleven uit,
organiseert promotiereisjes en neemt deel aan wapenbeurzen. Zonder deze
steun zou Nederland geen wapenindustrie hebben. Wapens zijn geen
producten als andere, waarvoor op de vrije markt klanten kunnen worden
gezocht. Daarom wordt de branche zwaar gesteund met subsidies en
promotieactiviteiten. Dat laatste is ook nodig. Het uitbrengen van een
offerte voor export van defensietechnologie naar het Midden-Oosten,
Zuidoost-Azië of Zuid-Amerika is onmogelijk zonder deze steun, zo stelt
Economische Zaken in een vertrouwelijk plan van aanpak dat de Campagne
tegen Wapenhandel werd toegespeeld.(9)
De overheid (vooral Economische Zaken) heeft een groot aantal
mogelijkheden ter beschikking om steun te verlenen aan deze relatief
bescheiden, maar exportafhankelijke industriesector. Een publicatie van
Economische Zaken, waarin het Ministerie de details verzamelt van 250
Nederlandse bedrijven die zich met productie voor legers bezighouden,
stelt dat: "Exportpromotie wordt in toenemende mate een belangrijk
instrument. (...) Nederlandse bedrijven krijgen ondersteuning om deel
te
nemen aan dergelijke activiteiten [zoals internationale wapenbeurzen]
om toegang te krijgen tot opkomende markten."(10)
Het bedrijfsleven heeft daardoor aan twee kanten profijt van het
Nederlandse overheidsbeleid: de Nederlandse overheid koopt wapens en
financiert gedeeltelijk de ontwikkeling ervan. Een deel van deze wapens
wordt ook geëxporteerd. Kortom een vorm van actieve overheidssteun met
grote invloed op de wapenexporten.
Subsidies voor ontwikkeling en productie
Subsidies zijn er in soorten en maten. Allereerst is er subsidiering
voor het ontwikkelen van wapens en deelname aan internationale
materieelprojecten. De overheid stelt voor een nieuw wapensysteem geld
beschikbaar. Volgens de Directeur Materieel van de marine zijn
bedrijven niet meer bereid deze onderzoekskosten voor hun rekening te
nemen(11) en doen ze als vanzelfsprekend een beroep op de overheid.
Voor de Nederlandse deelname aan het raketschild tegen ballistische
raketten (missile defence) is bijvoorbeeld 146,4 miljoen euro
beschikbaar van binnenlandse en buitenlandse aanbestedingen.(12)
Al jaren voordat een besluit over aankoop of participatie in de
productie van de Joint Strike Fighter (JSF) is genomen verbindt de
overheid zich al nadrukkelijk aan dit Amerikaanse jachtvliegtuig. Voor
de JSF heeft de overheid verdeeld over vier jaar ruim 90 miljoen euro
gespendeerd om de defensie-industrie te steunen in deelname aan de
productie van dit wapensysteem.(13) Uiteindelijk besluit de overheid in
2002 nog eens 800 miljoen dollar te steken in de ontwikkelingsfase van
de Joint Strike Fighter, waarmee Nederland tot de vier belangrijkste
deelnemers in het project behoort.(14)
Standaard gaat ruim één procent van de defensiebegroting naar subsidie
voor onderzoek en ontwikkeling vooral naar TNO. Hierbij gaat het
jaarlijks om 73 miljoen euro.(15)
Over de gehele jaren negentig is het vooral de steun aan Fokker die het
op zijn minst twijfelachtig maakt of steun aan wapenproducenten die
niet renderen wel wenselijk is, dit ook gezien het overaanbod op de
markt voor wapens. Een onderstreping hiervan is de gang van zaken rond
het faillissement van de RDM. Financiële bijdragen aan militaire
programma's zijn mogelijk, omdat de defensie-industrie is uitgesloten
van de marktverdragen die nationale steun aan de industrie geheel of
gedeeltelijk verbiedt. Voor civiele vliegtuigbouw moet de industrie
bijvoorbeeld zelf minimaal 66% van het risicodragend kapitaal
bijdragen. Anders is de steun concurrentievervalsend en verboden
conform regelgeving van de Europese Unie en Wereldhandels Organisatie
(WTO). Voor militaire productie is "meer speelruimte" stelt het
ministerie van Defensie nogal eufemistisch in een interne notitie. Er
is namelijk geen enkele beperking binnen de Unie en de WTO voor steun
aan de defensie-industrie.(16)
Smeermiddel voor risicovolle transacties
Financieringsprogramma's zijn van wezenlijk belang zijn voor
wapenexporten. "Exporttransacties komen vaak alleen tot stand als de
leverancier of de bank bereid is aan de koper krediet te verlenen,"
aldus consultant PriceWaterhouseCoopers in een evaluatie over de
exportkredietverzekering van de Nederlandse overheid.(17) Dit geldt des
te meer voor de handel in wapens. Aangezien de markt voor wapens
relatief klein is, de industrie met overcapaciteit kampt en de kosten
voor ontwikkeling van wapensystemen hoog zijn, is een agressieve
verkooptactiek noodzakelijk om het hoofd boven water te houden.
Herverzekering bij de staat is hiervan een onderdeel. Een voorbeeld uit
de Nederlandse praktijk toont het doorslaggevende belang aan van een
dergelijk financieringsprogramma. In 1986 ketst een Pakistaanse order
voor twee fregatten af, omdat de minister van Financiën weigert een
exportkredietverzekering voor de order te verstrekken. Hij komt daarmee
tegemoet aan kritiek vanuit de Tweede Kamer die de financiële risico's
te hoog vindt.(18)
In het kort gaat het bij dit middel om het volgende. Een wapenfabrikant
wil een wapensysteem verkopen aan een buitenlandse overheid. Deze wil
op krediet kopen. De wapenfabrikant vindt dat riskant en wil zich
kunnen verzekeren tegen wanbetaling. Op de vrije markt kan hij voor dit
risico geen verzekeraar vinden. In zulke gevallen biedt de
kredietverzekering van de overheid uitkomst. Atradius voert dit voor de
overheid uit. De wapenfabrikant vraagt bij Atradius een
kredietverzekering aan, waarvoor de overheid garant staat. Het bedrijf
kan het krediet ook regelen via haar eigen bank, die dit dan
herverzekert bij Atradius. Zo verzekert de ABN-AMRO regelmatig
militaire transacties voor bedrijven.(19) Als de overheid akkoord gaat,
kan de levering plaatsvinden. Als de afnemer weigert te betalen, krijgt
de leverancier zijn geld uit de schatkist en leidt dan geen schade. De
overheid draait voor deze schade op, en probeert dit te verhalen op het
land in kwestie. Vooral in de jaren tachtig is fors verlies geleden op
de kredietverzekeringen.(20) Voor wapenhandelaren en particuliere
banken is dit natuurlijk een prachtige regeling. "Voordat we geld
verstrekken aan een bedrijf, staan we er altijd op dat de risico's
worden gedekt door het Britse Exportkredietverzekeringdepartement
(ECGD). We kunnen niet verliezen, het is prachtig,"(21) aldus een
medewerker belast met wapenexporten bij een Britse bank. Ook het
Nederlandse bedrijfsleven is er tevreden over. Tot voor kort bestond er
nauwelijks inzicht in het gebruik van dit middel. Sinds juli 2002 geeft
Atradius overzichten van transacties. Hierdoor weten we dat niet alleen
de Goalkeeper met een exportkrediet naar Zuid-Korea gaat, maar ook dat
Indonesië, Jordanië, Turkije en Venezuela wapens krijgen met
overheidskrediet.
De nieuwe informatie heeft voor de controle op wapenexporten nauwelijks
gevolgen. Alle wapenhandel valt immers al onder Europese en Nederlandse
wapenexportrichtlijnen, en voldoet daarmee aan politieke en ethische
voorwaarden die de regering stelt of zegt te stellen. Het stimuleren
van wapenexport is uit ethisch oogpunt echter ongewenst. Het leidt er
toe dat landen met grote sociaal/economische problemen in staat zijn om
peperdure wapensystemen aan te kopen, die uiteindelijk wel betaald
moeten worden. Dit is ook opgemerkt door de G-8, die tijdens hun
bijeenkomst in Japan in 2000 stelde dat aan landen met een laag inkomen
geen exportkredieten meer moeten worden verstrekt voor "onproductieve
importen", zoals wapens.
Martin Broek
Campagne tegen wapenhandel
www.stopwapenhandel.org
Noten:
- Dit is een bewerkt en sterk verkort deel van het hoofdstuk
'Overheidssteun voor Nederlandse wapenexporten,' uit Frank Slijper en
Martin Broek, 'Explosieve Materie, Nederlandse wapenhandel blootgelegd'
(Breda: Papieren Tijger, 2003), gepubliceerd in een reader van de
Technische Universiteit Eindhoven, September 2004.
