Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA Den Haag
| Datum | Uw brief (Kenmerk) | Ons kenmerk |
| |
Brief aan TK over EKI techniek | BFB 2004-5146M |
Onderwerp:
De techniek van EKI
Tijdens het algemeen overleg van de vaste kamercommissie van
ontwikkelingszaken over DAC-criteria van 27 mei 2004 heeft de minister
van ontwikkelingssamenwerking toegezegd dat de regering een brief zal
sturen over de 'techniek van EKI'. Dit verzoek hing samen met het feit
dat een aantal kamerleden nog steeds vraagtekens plaatste bij de wijze
waarop Nederland de kwijtschelding van zogenaamde EKI-vorderingen
toerekent aan ODA. In onderstaande brief wordt achtereenvolgens
ingegaan op de volgende vragen: wat is exportkredietverzekering; wat
zijn EKI-vorderingen; waarom geldt de kwijtschelding van
EKI-vorderingen als ODA; wat is kostendekkendheid; wat zijn de
budgettaire consequenties van kwijtschelding?
Techniek van exportkredietverzekering
De techniek van de exportkredietverzekering laat zich het best
uitleggen aan de hand van een versimpeld voorbeeld. Stel een
Nederlandse scheepsbouwer wil een boot verkopen aan een buitenlandse
afnemer. De buitenlandse afnemer zal normaal gesproken verlangen dat
hij de boot in termijnen kan betalen. Dus om de boot te kunnen verkopen
is het van belang dat de Nederlandse exporteur ook een aantrekkelijke
financiering kan bieden. Deze financiering heeft in veel gevallen de
vorm van een lening van een Nederlandse bank aan de buitenlandse
afnemer. De bank zal zich willen verzekeren tegen het risico dat de
buitenlandse afnemer de lening niet terugbetaalt. Indien de
buitenlandse afnemer zich bevindt in Europa, de VS of Japan zal hij de
verzekering bij een particuliere kredietverzekeraar kunnen afsluiten.
Particuliere verzekeraars bieden echter geen of slechts in beperkte
mate dekking op meer risicovolle landen. Onder bepaalde voorwaarden is
de Staat bereid om wel dekking te geven op deze meer risicovolle
landen. Met deze service, die aanvullend is aan de particuliere markt,
beoogt de Nederlandse Staat bij te dragen aan het creëren van een
complete markt voor de verzekering van exportkredieten. Hierdoor worden
Nederlandse exporten bevorderd, wat positief is voor het
ondernemingsklimaat, concurrentiekracht en de werkgelegenheid in
Nederland.
De bank in het bovenstaande voorbeeld betaalt aan de Staat (via
uitvoerder Atradius Dutch State Business (DSB) N.V.) een premie. In
ruil voor deze premie krijgt de bank de verzekering dat als de
buitenlandse afnemer niet aan zijn verplichtingen voldoet hij een
schadevergoeding (via Atradius DSB N.V.) van de Staat ontvangt. De
polisvoorwaarden voorzien standaard in een eigen risico voor de
verzekerden (voorheen was dit 5% voor alle risico's, nu is dit lager en
gedifferentieerd naar risico).
EKI-vorderingen
EKI staat voor Exportkredietverzekering en Investeringsgaranties. EKI
is de afdeling binnen het ministerie van Financiën verantwoordelijk
voor de exportkredietverzekeringsfaciliteiten van de Staat. Hoe
ontstaat nu een zogenaamde EKI-vordering? Stel dat in het bovenstaande
voorbeeld de buitenlandse afnemer op een gegeven moment ophoudt te
betalen. De kredietschade die de bank loopt wordt dan met inhouding van
het eigen risicodeel vergoed door de Staat (via Atradius DSB N.V.). Op
het zelfde moment gaat de gehele vordering (dus inclusief eigen risico
deel) van de bank over naar de Staat (meer precies naar Atradius DSB
N.V. die deze in last houdt voor de Staat). Dit zijn de zogenaamde
EKI-vorderingen. Atradius DSB N.V. en de Staat proberen vervolgens om
alsnog zoveel mogelijk van de vordering te innen bij de buitenlandse
afnemer. Een deel van de vorderingen komt uiteindelijk - dit is in de
regel vele jaren na het ontstaan van de schade - in de Club van Parijs.
In de Club van Parijs maken crediteurenlanden afspraken met landen die
niet aan hun betalingsverplichtingen kunnen voldoen. Indien er sprake
is van een evident onhoudbare schuld kan de club besluiten om een deel
van de schuld kwijt te schelden.
EKI vorderingen en ODA
De DAC heeft richtlijnen voor de rapportage van de ODA inspanningen van
landen. Deze richtlijnen stellen dat de kwijtschelding van officiële
schulden van DAC 1 landen ontwikkelingsrelevant is en dus kan worden
aangemerkt als ODA. Het is van belang om op te merken dat dit predikaat
ontwikkelingsrelevant los staat van de transactie die oorspronkelijk
aan het ontstaan van de vordering ten grondslag heeft gelegen. De enige
uitzondering die hierop wordt gemaakt is militaire goederen. De
kwijtschelding van schulden ontstaan uit militaire transacties zijn
nimmer ontwikkelingsrelevant. Dat de DAC de kwijtschelding van
officiële schulden aanmerkt als ODA is begrijpelijk. In de afgelopen
jaren is in toenemende mate het besef gegroeid dat de schuldenlast van
een groot aantal ontwikkelingslanden onhoudbaar is geworden.
Naar aanleiding van het IOB rapport over het Nederlandse
schuldverlichtingsbeleid zijn er veel vragen rezen over de juistheid
van de wijze waarop Nederland de kwijtschelding van EKI-vorderingen
toerekent aan ODA. Sommigen hebben betoogd dat de premies en de eigen
risicodelen eerst van de vorderingen zouden moeten worden afgetrokken,
waardoor er een lager bedrag zou worden gerapporteerd als ODA. De
Minister voor Ontwikkelingssamenwerking heeft deze vraag mede namens
mijzelf voorgelegd aan de leden van de DAC via het secretariaat van de
DAC. Uit het antwoord van het DAC secretariaat blijkt dat de
Nederlandse wijze van rapporteren, waarbij 100% van de kwijtgescholden
vordering wordt gerapporteerd als ODA in overeenstemming is met de
DAC-criteria. Bovendien blijkt dat alle aangesloten landen met
uitzondering van een land, op dezelfde wijze rapporteren als Nederland.
Deze interpretatie is overigens niet verwonderlijk. Voor het bepalen
van de ODA-inspanning kijkt de DAC naar de omvang van de gift die het
land ontvangt. De omvang van de gift is gelijk aan 100% van de
kwijtgescholden vordering (m.a.w. als Nederland een vordering van
euro100
kwijtscheldt dan is de omvang van de gift van Nederland aan het
debiteuren land euro100 en niet euro 90). Dat de Nederlandse Staat ooit
premies heeft ontvangen om risico's in verzekering te nemen is vanuit
deze optiek niet relevant. Volgens hetzelfde gegeven is het ook niet
relevant dat de Nederlandse Staat aanzienlijke kosten moet maken om de
exportkredietfaciliteiten te kunnen aanbieden
Kostendekkendheid
Een van de randvoorwaarden waaronder de Nederlandse Staat
exportkredietverzekering aanbiedt is dat het stelsel van
exportkredietverzekeringsfaciliteiten over de middenlange termijn
kostendekkend dient te zijn. De reden hiervoor is in de eerste plaats
budgettaire. Daarnaast ligt aan dit kostendekkendheidsvereiste ook een
internationale afspraak ten grondslag. Deze afspraak, die onder andere
is neergelegd in de zogenaamde Consensus in het kader van de OESO (dit
is een herenakkoord tussen de industrielanden) en het WTO ASCM verdrag,
beoogt te voorkomen dat er een subsidierace tussen landen onderling
gaat ontstaan. Het is van belang om te benadrukken dat deze afspraak
geen enkele relatie heeft met de DAC richtlijnen die gaan over de vraag
of iets als ODA kan worden aangemerkt of niet.
Met kostendekkendheid wordt bedoeld dat de over de lange termijn de
volgende vergelijking geldt:
premies = uitvoeringskosten + schade - recuperatie op schades
In sommige commentaren is gesteld dat er geen sprake zou kunnen zijn
van kwijtschelding omdat de faciliteit kostendekkend dient te zijn. Dit
is evident onjuist. Een voorbeeld moge dit verduidelijken. Commerciële
banken hebben een winstoogmerk (en maken in de regel ook winst).
Desondanks schelden ze van tijd tot tijd vorderingen kwijt. Voor de
overheid is dit niet anders. Zoals eerder gesteld, als de overheid
kwijtscheldt op DAC 1 landen dan geldt dit conform de DAC criteria als
ODA.
In de begroting is toegezegd dat de kostendekkendheid van de faciliteit
in 2006 wordt geëvalueerd. Hiertoe wordt nu gewerkt aan een nieuwe
(meer accurate methode) van bedrijfseconomische resultaatbepaling. De
kostendekkendheid van de faciliteit gemeten op cumulatieve kasbasis
tussen 1949 en 2003 bedraagt momenteel euro 159 miljoen positief.
Budgettaire verwerking exportkredietverzekering
De budgettaire verwerking van de exportkredietverzekering vindt plaats
onder artikel 5 van de Financiën (9b) begroting. Premies worden geboekt
als inkomsten en uitvoeringskosten als een uitgave. Als er schade moet
worden uitbetaald dan wordt dit geboekt als een uitgave. Als er
vervolgens weer een deel van de schade wordt teruggehaald bij de
buitenlandse afnemer dan wordt dit weer aan de inkomstenkant geboekt.
Kwijtschelding van vorderingen leidt niet tot een mutatie op de
Financiën (9b) begroting. De reden hiervoor is dat de kasuitgave reeds
in een eerdere periode is gedaan (namelijk op het moment dat schade is
uitgekeerd). Er is ook geen sprake van een kasstroom van de
OS-begroting naar de Financiën begroting.
Toch heeft kwijtschelding wel een budgettair effect. De reden hiervoor
is gelegen in de budgettaire afspraken over de omvang van het budget
voor ontwikkelingssamenwerking. Deze afspraken zijn van kracht sinds de
inwerkingtreding van de herijkingsbrief in 1997 en zijn onlangs
herbevestigd in het hoofdlijnen akkoord van dit kabinet. In essentie
luidt deze afspraak dat de Nederlandse ODA-inspanning 0.8% BNP zal
bedragen en dat de DAC-criteria leidend zijn bij de vraag wat gerekend
dient te worden als ODA.
Het gevolg van deze afspraak is dat naarmate er in een jaar meer wordt
kwijtgescholden er minder ruimte is voor andere ODA uitgaven. Aangezien
het kwijtschelden van vorderingen in dat jaar geen kasuitgave behelst
levert is dit in dat jaar positief voor het EMU-tekort. Het is van
belang om te benadrukken dat de uitgaven wel degelijk zijn gemaakt
(namelijk op het moment van schade-uitkering). Op het moment van de
uitgaven was alleen nog niet duidelijk dat ze konden worden aangemerkt
als ODA.
Mocht u na lezing van deze brief nog verdere vragen hebben over de
techniek van de exportkredietverzekering dan zijn mijn ambtenaren
gaarne bereid - indien u daar prijs opstelt - om een technische
informatie bijeenkomst te organiseren.
DE MINISTER VAN FINANCIËN
G. Zalm