Europa en de wapenhandel

Uit: VD AMOK 1997 nr.1

Wendela de Vries & Frank Slijper

Onder Nederlands voorzitterschap moet deze zomer de Europese Unie vastere vorm krijgen. Hierbij hoort een gezamenlijk buitenlands- en veiligheidsbeleid. De totstandkoming van dit beleid verloopt uiterst moeizaam, maar het streven naar een Europa dat sterk op kan treden gaat stapsgewijs voort. Een verdergaande Europese militaire samenwerking zal invloed hebben op de Europese wapenindustrie en het wapenexportbeleid. Zoals het er nu naar uit ziet, zal het wapenexportbeleid niet worden opgenomen in het 'Verdrag van Amsterdam' dat deze zomer waarschijnlijk zal worden afgesloten, maar zal er een aparte regeling voor worden getroffen. Hoe die regeling er precies uit zal gaan zien is nog onduidelijk, maar te vrezen valt, dat democratische controle op wapenexportbeleid niet bepaald een prioriteit zal zijn voor de Brusselse politici. Economisch en strategisch belang staan voorop. Hoe staat de Europese wapenproduktie er op dit moment voor? Drie partijen zijn van invloed op de zaken: Industrie, militairen en politiek.

Het zelf kunnen produceren van wapentuig is voor een staat in tijden van oorlog van groot strategisch belang. Daarom nam defensie-industrie in Europa tot voor kort een bijzondere plaats in vergeleken met 'gewone' civiele industrie. Defensiebedrijven kregen economische steun van de overheid, zowel financiële ondersteuning (denk aan RDM) als marketing-ondersteuning (handelsmissies in het kielzog van Hare Majesteit bijvoorbeeld). Vaak waren defensiebedrijven geheel of gedeeltelijk staatseigendom, en was de staat tevens de voornaamste afnemer van produkten. Bij de defensie-industrie was sprake van een zeer beschermde industrietak die niet werkte volgens de principes van de vrije markt.

Daar is echter verandering in gekomen sinds de vraag naar defensieprodukten in Europa gestagneerd is door het einde van de Koude Oorlog en door algemene economische bezuinigingen. Een ander gevolg van bezuinigingen is dat defensiebedrijven in toenemende mate geprivatiseerd worden en dat overheidssteun verder afneemt.

Omdat bij de aanschaf van wapens het kostenargument tegenwoordig veel belangrijker is dan in de jaren '80, is de concurrentie op de gekrompen markt scherper geworden. Minder dan voorheen laten defensieministeries de keus voor een bepaald wapentype bepalen door de behoefte een eigen binnenlands defensiebedrijf te steunen. Als eenzelfde produkt elders goedkoper aangeschaft kan worden doet men dat tegenwoordig steeds vaker.

De Europese defensie-industrie ondervindt veel concurrentie uit de Verenigde Staten, waar half zo weinig defensiebedrijven een markt bedienen die dubbel zo groot is als de totale Europese markt, waardoor ze veel kosten-effectiever kunnen produceren. Om tegen de Amerikaanse defensieprodukten op te concurreren probeert de Europese defensie-industrie zijn bedrijfsstructuren efficiënter te maken. Schaalvergroting door overnames is daarbij een belangrijk element. Gedeelde Research & Developmentkosten en gezamenlijke bedrijfsvoering leiden immers tot goedkopere produktie en een hogere winstmarge. Voorheen nationale bedrijven zoeken niet alleen partners in eigen land maar ook over de grenzen heen, veelal in andere Europese landen. Er is sprake van survival of the fittest, waarbij de grootsten (British Aerospace, Thomson/Matra, DASA/Daimler-Benz, en nog een enkeling) middels fusies en het opslokken van wat kleintjes (zoals HSA) als enigen zullen overblijven. Op bedrijfsniveau is de Europeanisering van de wapenindustrie al in volle gang. De Europese politiek holt een beetje achter deze realiteit aan.

Marktuitbreiding

Naast deze schaalvergrotingsoperaties probeert de wapenindustrie de terugval van de nationale vraag op te vangen door meer te exporteren. De pogingen om markten uit te breiden leidt uiteraard tot een toenemende verspreiding van wapens over de wereld. Dat dit een grote bedreiging is voor vrede en veiligheid hoeft nauwelijks betoog.

Ook het Partnership for Peace met voormalige Warschau-pactlanden biedt nieuwe afzetmogelijkheden. Vooruitlopend op uitbreiding van de NAVO richting Oost-Europa worden Oost-Europese landen aangespoord om hun legers op het materieelsniveau van de NAVO te brengen. Midden- en Oost-Europese generaals hebben hier wel oren naar. Omdat vredesgroepen in Oost-Europa, voorzover zij al bestaan, weinig op deze ontwikkeling gespitst zijn, is er nauwelijks enig tegenwicht tegen het beslag dat ten behoeve van wapenaankopen op de krappe Oost-Europese overheidsbudgetten wordt gelegd. Partnership for Peace is een misleidende naam. Partnership for Arms Export zou de lading beter gedekt hebben. Het Partnership for Peace is ook een Partnership for Arms Export.

De militairen

De West-Europese Unie (WEU) is de meest waarschijnlijke kandidaat voor het vormen van de defensiemacht van het Verenigd Europa. Hoewel sinds enige tijd is afgesproken dat de WEU zelfstandig kan en mag opereren, is er geen sprake van dat de Europese legers los komen te staan van de NAVO. De Amerikanen beschikken op sommige onderdelen (bijvoorbeeld op het gebied van troepentransport) over meer militaire capaciteiten dan Europa, en de Europeanen willen daar in tijden van oorlog graag gebruik van kunnen maken. Toch wordt wel gestreefd naar een grotere verzelfstandiging van de WEU.

Op dit moment werken Europese leger voornamelijk met Europees en Amerikaans materieel. Zoals een staat strategisch belang heeft bij een eigen defensie-industrie, zo zal een mogelijke toekomstige Europese defensiemacht belang hebben bij een wapenindustrie die de WEU zelfstandig van materieel kan voorzien. Tot nu toe werken verschillende nationale legers allerlei met verschillende wapensystemen van voornamelijk Europese en Amerikaanse makelij. Er worden bijvoorbeeld vier soorten tanks geproduceerd in Europa. Een grotere standarisering van Europese legeraankopen zal het aantal verschillende produkten verminderen, en de produkten de overblijven zullen goedkoper worden omdat ze in grotere aantallen gemaakt worden. Goed voor de Europese defensie-industrie in de concurrentieslag met de Amerikanen, en goed voor integratie van Europese legers.

Om deze integratie te stimuleren is enkele jaren geleden de WEAG (Western European Armament Group) opgericht, die door vele tegenstrijdige belangen van de deelnemers niet echt van de grond komt. Frankrijk en Duitsland, die vrezen dat het getreuzel schadelijk zal zijn voor hun concurrentiepositie op de wapenmarkt, hebben daarom gekozen voor het Europa van twee snelheden op bewapeningsgebied, en bi-lateraal het initiatief genomen om hun materieel te standariseren en interoperabel te maken. Het orgaan dat dit moet regelen, de OCCAR (Organisation de Coopération Conjointe en materière d'Armaments) is inmiddels versterkt met Italië en Groot-Brittannië. Nederland had ook tot OCCAR willen toetreden, maar mocht niet meedoen met de grote jongens. Moet je ook maar geen Amerikaanse Apache-helikopters kopen terwijl er een Tigre van Eurocopter in de aanbieding is, daar wordt je Europese marktoriëntatie niet geloofwaardiger van.

Economische politiek

Op economisch terrein heeft al heel wat Europese gelijkschakeling plaatsgevonden, maar het beleid inzake wapenproduktie is hiervan uitgezonderd geweest. De militaire industrie wordt niet op een hoop gegooid met boterbergen en gekke koeien, maar valt onder de ontwikkeling van een Europese buitenlands- en veiligheidsbeleid. (Common Foreign Security Policy, CFSP). Het zijn wederom Duitsland en Frankrijk, die het voortouw hebben genomen en (oorspronkelijk geheime) afspraken voor beleidsafstemming hebben gemaakt. Voor het overige zit er op dit moment niet veel schot in het CFSP, Er zit op dit moment niet veel schot in dit beleid, en dat is een beetje sneu voor de Europese wapenindustrie. Om haar belangen te behartigen heeft ze zich verenigd in de EDIG (European Defence Industries Group). Deze groep pleit voor andere, soepeler Europese wetgeving, zowel binnen Europa: betere conccurentiemogelijkheden, joint-ventures en overnames zonder al te veel politieke bemoeienis etc., als naar buiten: soepeler wapenexportbeleid en exportpromotie op Unie-niveau.

Voorlopig worden defensiebudgetten nog steeds nationaal beheerd. Wapenproduktie daarentegen is steeds minder een nationale aangelegenheid. De controle op wapenexport is sterk aan het verslappen. Daar regeringen uitgaan van 'legitieme veiligheidsbehoefte' van alle landen, en veiligheid nog steeds gelijk wordt gesteld met bewapening, speelt de overweging dat door de verspreiding van wapens de kans op ernstige oorlogen toeneemt, nauwelijks een rol. Prioriteit van regeringen liggen vooral bij het overeind houden van hun defensiesector in de internationale concurrentiestrijd. Met name de Duitse wapenindustrie hoopt door Europeanisering van de exportregelingen aan tamelijk strenge nationale exportcontrole-maatregelen te ontkomen. Wapenexportregels op Europees niveau bevinden zich op richtlijnbasis, en hebben dus geen wetsstatus. Ze zijn niet juridisch afdwingbaar. Maar door de toenemende Europeanisering van de industrie worden nationale regels, voorzover die bestaan, veel vaker en makkelijker ontdoken. Wie welke wapens aan welk land verkoopt is steeds moeilijker te traceren. En gezien het feit dat het met de openbaarheid van informatie in Brussel bedroevend is gesteld, zal openbaarheid van informatie over wapenexporten, zoals in de Verenigde Staten bijvoorbeeld bestaat, op Unie-niveau al helemaal moeilijk te bereiken zijn. Al met al worden militaire produkten steeds meer verhandeld alsof het normale handelswaar betreft. Dat zal de veiligheid in de wereld niet ten goede komen.